Het sprookje van de voorziening uit de Welzijnswet werd een dystopie voor ouders nadat het aan de creatieve machten van de markt was overgeleverd en de Belastingdienst in de strijd tegen fraude excessen wilde corrigeren door gebruikers aan te spreken zonder dat de top zicht had op wat de werkvloer deed. Ouders werden hard aangepakt terwijl internationale investeerders zich tegoed deden aan de winstgevendheid van de Nederlandse kinderopvang.
Welzijn
Er was eens een tijd waarin kinderopvang gesubsidieerd werd door de gemeente. Geschoold personeel zorgde op kinderdagverblijven voor de kleine mensjes van ouders die werkten of studeerden. Het kinderdagverblijf inde van de ouders een inkomensafhankelijke ouderbijdrage.
Voor ouders met de laagste inkomen had minister Brinkman uitgerekend wat zij bespaarden aan luiers en voeding. Dat was de minimale ouderbijdrage. Het loon van het personeel was keurig geregeld in de CAO Welzijn en niemand maakte winst. Het was de twintigste eeuw en het heilige geloof in de wonderbare werking van de markt had deze sector van de maatschappij nog ongemoeid gelaten.
De Markt
In de volgende eeuw werd alles anders. Kinderopvang werd een economische activiteit waar bedrijven een prijs voor mochten vragen. Ouders die die prijs niet helemaal konden betalen kregen aanspraak op kinderopvangtoeslag. Het aantal uren kinderopvang, de prijs en de draagkracht van de ouders bepaalden vanaf 2005 de hoogte van die toeslag voor kinderopvang. In 2018 betaalde de Belastingdienst Toeslagen ruim € 2.500.000.000 kinderopvangtoeslag uit voor de kosten van de opvang van bijna 800.000 kinderen.
KDV en gastouderopvang
De regelgever kende twee soorten bedrijven: kindercentra en gastouderbureaus. Gastouderbureaus moesten zorgen voor contracten tussen vraagouders en gastouders, de registratie van de werkelijke uren opvang en waakten over de kwaliteit van de opvang door de gastouders.
Kinderdagverblijven moesten ook zorgen voor contracten, urenregistratie en kwaliteit.
Het vertrouwen van de overheid in marktwerking was niet ongeremd. Voor beide soorten opvang stelde de overheid een maximum uur-prijs vast.
Gastouderbureau, administratie en kwaliteit
Niet alle ouders waren direct in staat om zelf de noodzakelijke administratie te verzorgen. Die ouders vonden behulpzame ondernemers aan hun zij. Die deden dat er nog wel even bij.
Vermoedens van gesjoemel met de administratie bij gastouderbureaus leidde tot argwaan bij de Belastingdienst Toeslagen. Zo is onder meer het gastouderbureau Dadim eens onder een vergrootglas gelegd.
Van Dadim bestaat een GGD-inspectierapport uit 2011. ‘Dadim’ is de Turkse term voor ‘Mijn oppas’. Gastouders en vraagouders van Dadim hadden voornamelijk een niet Nederlandse culturele achtergrond, zoals de Turkse of Marokkaanse.
Bij een aangekondigd inspectiebezoek bleken niet alle zaken in orde. Dadim maakte aan de vraagouder niet duidelijk welk bedrag Dadim voor de eigen dienstverlening in rekening bracht. Dadim beschikte niet over contracten voor de opvang van alle vraagouders. Bij Dadim ontbrak een pedagogisch beleidsplan en Dadim zag niet toe op de kwaliteit bij de gastouders. Dadim maakte ook geen risico-inventarisatie bij de gastouders.
Familiaire gastouderopvang in Zuid-Oost
Praktijkvoorbeeld
Een Almeerder bezocht de Sociaal Raadslieden omdat hij volgens de Belastingdienst Toeslagen duizenden euro’s terug moest betalen. Toen hij en zijn echtgenote nog in de Bijlmer woonden was hun kind opgevangen door een familielid. De echtgenote van de man was gastouder geweest voor het kind van dat familielid. Het gastouderbureau was van een ander familielid. De Belastingdienst had keurig maandelijks kinderopvangtoeslag uitbetaald en wilde na een aantal jaar graag bewijzen zien: contracten en betalingen aan het gastouderbureau.
De Almeerder beschikte niet over contracten van de gastouderopvang. Hij had geen enkel betalingsbewijs. En dus wilde de Belastingdienst alle betaalde kinderopvangtoeslag terugkrijgen.
Behulpzaam kinderdagverblijf
Ook ouders die hun kind plaatsten bij een kinderdagverblijf waren niet altijd in staat om zelf de administratie te verzorgen. Kinderdagverblijven waren dan wel bereid om het aantal uren en de prijs door te geven aan de Belastingdienst Toeslagen. In ruil daarvoor ontving het kinderdagverblijf de kinderopvangtoeslag rechtstreeks op de rekening. Niets aan de hand.
Totdat – jaren later – een Almeerse ouder een terugvordering van teveel ‘ontvangen’ kinderopvangtoeslag in de brievenbus aantrof. Het kinderdagverblijf bleek veel meer uren te hebben doorgegeven dan het kind opvang had genoten. Intussen was de ondernemer met de Noorderzon vertrokken naar de Antillen. De ouder achterlatend met een forse terugvordering.
Creatieve ondernemers
Op enig moment heeft de overheid het deel dat de ouders zelf moesten betalen voor de opvang van een kind verhoogd. Dat was voor ouders soms reden om te stoppen met de opvang. Creatieve ondernemers wisten vervolgens klanten te behouden met de mededeling dat ze hun kosten zouden verlagen met de ouderbijdrage. Zo ontstond iets wat de wetgever nooit had gewild: gratis kinderopvang.
Die gratis kinderopvang was voor de Belastingdienst Toeslagen reden om gebruikers van kinderopvang scherper te bevragen. Wie niet kon bewijzen dat alle kosten op tijd betaald waren, moest de volledige kinderopvangtoeslag terug betalen. Op basis van uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over gastouderopvang sanctioneerden lagere rechters dat beleid.
Alles of niets
Een Almeerse gebruikte in 2014 kinderopvang bij een kinderdagverblijf. De kosten van die opvang waren € 17.500. Sociale Zaken Almere betaalde haar € 1.000. Gegeven het aantal uren, de prijs en haar inkomen had de Almeerse recht op € 16.500 kinderopvangtoeslag. In de loop van 2014 veranderde het aantal uren opvang.
Omdat het de Almeerse niet tijdig lukte om bewijs te leveren van het gewijzigde aantal uren, betaalde de Belastingdienst slechts een voorschot van € 11.000 aan haar uit.
Vanwege de achterstand van € 4.500 schakelde het dagverblijf een deurwaarder is. Nadat de rechter vonnis had gewezen trof de Almeerse een betalingsregeling van € 50 per maand. De deurwaarder wist dat de Almeerse meer niet kon missen.
In 2016 meldde de Belastingdienst Toeslagen dat de Almeerse de ontvangen € 11.000 terug moest betalen. Een bezwaarschrift mocht niet baten.
Tijdens de hoorzitting bij de rechtsbank leek de rechter te aarzelen. Ze vroeg aan de gemachtigde van de Belastingdienst Toeslagen of er reden was om de terugvordering te heroverwegen. Het antwoord was ‘Nee’. De rechter oordeelde het beroep vervolgens ongegrond.
Wat ging er goed en wat niet?
De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag heeft een onderzoek verricht naar wat er mis is gegaan met de terugvordering van de kinderopvangtoeslag van zo’n 25.000 tot 35.000 ouders. In het rapport geen woord over de andere ouders: de gebruikers die geen louche constructies al dan niet met een gastouderbureau hebben gebezigd. In het onderzoek van de commissie staan excessen in de terugvordering van kinderopvangtoeslagen centraal. En die terugvordering was ook niet vriendelijk.
Alle aandacht van de commissie gaat uit naar de – achteraf – als zeer hard gekwalificeerde uitvoering bij het terugvorderen van geheel of gedeeltelijk ten onrechte voorgeschoten kinderopvangtoeslag. Wat het rapport met dat alles duidelijk maakt is dat er een kloof bestaat tussen wat beleidsmakers in Den Haag bedenken en hoe er op de werkvloer wordt gewerkt.
Snoeihard fraudebeleid
De hardheid op de werkvloer wordt in Den Haag niet snel gezien of gevoeld. Voor die hardheid is overigens wel een verklaring te vinden: de excessieve Haagse aandacht voor fraudebestrijding.
In 2012 zijn de Tweede Kamer en de Eerste Kamer akkoord gegaan met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid. Dat wettelijk harde straffen is ingevoerd dankzij VVD, CDA, PVV, GroenLinks, D66, SGP, Christen Unie, de groep Kortenoeven/Hernandez en het lid Brinkman.
De wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid zette de norm: Wie teveel had gekregen, moest dat terug betalen en mocht daarnaast een sanctie ter grootte van het teveel ontvangen bedrag verwachten. De commissie laat achteraf het volgende weten “De wetgever – kabinet en parlement – mag het zich aanrekenen dat zij wetgeving heeft vastgesteld die spijkerhard was en die onvoldoende de mogelijkheid in zich had om recht te doen aan individuele situaties. Zo ontbrak een hardheidsbepaling en kregen noodzakelijke beginselen van behoorlijk bestuur, met name het evenredigheidsbeginsel, veel te weinig aandacht van de wetgever.“
Hardheid
De commissie schrijft ten onrechte op dat er in 2004/2005 geen aandacht van de wetgever is geweest voor ‘hardheid’ van de regels. Uit de Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen blijkt anders. Op advies van de Raad voor de Rechtspraak is in 2005 juist bewust afgezien van een algemene hardheidsclausule in die wet. Een echte hardheidsclausule zou volgens de Raad voor de Rechtspraak zorgen voor veel rechtszaken. Daarom is de gebruikelijke hardheidsclausule er niet gekomen.
Desondanks kende de eerste versie van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen wel een hardheidsclausule: artikel 47. Die zag alleen op vermogens die in de weg stonden aan het toekennen van kinderopvangtoeslag.
De geneugten van de markt
De kinderopvang is van een gesubsidieerde voorziening verworden tot een verdienmodel voor cowboys in de kinderopvang. Creatieve ondernemers hebben die bron van inkomen zoveel mogelijk uitgeput. In Almere is de kinderopvangtoeslag zelfs benut voor het financieren van een particulier basisschooltje. Het belang van de ouder was secundair.
Ambtenaren kregen daar lucht van en hebben de criteria van de wet gebruikt om dat te corrigeren. Dankzij de kloof tussen uitvoering en beleid was de hardheid van de terugvordering niet bekend bij de top.
De kinderopvang is in 2005 willens en wetens en op de hype van het neoliberale discours ten prooi gevallen aan de werking van de markt. Van de creativiteit van ondernemers heeft een deel van de gebruikers excessief veel last gekregen. De commissie heeft de ondernemers geen plek gegeven in het onderzoek. Zo blijft een deel van de schaduwkant van de huidige voorziening onderbelicht. Ondertussen zien investeerders op de Kaaimaneilanden de kinderopvang in Nederland nog steeds als een prachtig verdienmodel.
